杰弗里·弗兰克尔：如何修复美国支离破碎的空中交通管制系统

　　随着航空旅行最终恢复到大流行前的水平，预计这个假期将异常繁忙。许多乘客，尤其是美国的乘客，将面临令人抓狂的航班延误，还有更多的乘客将遭受不必要的长时间飞行。但是，最令人担忧的是，至少有几个人可能会目睹或参与可怕的机场未遂事件。

　　可以肯定的是，美国在航空安全方面有着出色的记录，自2009年以来没有发生过致命的商用飞机坠毁事故。但自2019冠状病毒病大流行以来，美国机场飞机之间的近距离碰撞频率有所增加:过去一年报告了大约300起近距离碰撞。

　　这种令人担忧的险情激增部分归因于合格空中交通管制员的严重短缺，这给美国空中交通管制(ATC)系统带来了巨大压力。据美国国家空中交通管制员协会称，尽管航空旅行增加了，但与十年前相比，现在工作的管制员减少了1000人。美国交通部长皮特·布蒂吉格承认，美国目前面临着大约3000名空中交通管制员的缺口。

　　因此，空中交通管制员经常发现自己要加班，每周工作六天是正常的。空中交通管制中心陈旧的设备加剧了电力普遍枯竭的问题。尽管计算机和基于卫星的通信技术取得了巨大进步，但控制人员仍然依赖于地面雷达和模拟无线电通信系统，这些系统可以追溯到20世纪50年代。令人震惊的是，一些管制员仍然使用纸条来记录飞机。其结果包括必然的高成本和受损的飞行体验。

　　此外，由负责航空安全监管的美国联邦航空管理局(Federal Aviation Administration)管理的空中交通管制系统缺乏稳定的多年资金。这妨碍了空中交通管制的规划，妨碍了对最新设备的必要投资以及对管制员的征聘和培训。美国联邦航空局几乎没有培训足够的新管制员来取代那些达到56岁法定退休年龄或选择提前退休的管制员。按照这个速度，该机构无法解决目前的人员短缺问题，更不用说跟上航空旅行的长期增长了。

　　鉴于培训新的空中交通管制员需要三年时间，美国联邦航空局迫切需要增加培训人数，以便在可接受的时间内达到正常的人员配备水平。但围绕该机构预算的不确定性构成了一个重大挑战。国会共和党人一再威胁要削减拨款，作为他们通过削减非国防可自由支配开支来减少美国财政赤字的努力的一部分。例如，2018-19年政府停摆导致俄克拉荷马城的联邦航空局培训学院关闭，阻碍了新空管员的就业。2月份的潜在关闭可能会将目前的短缺延长到2030年代。

　　但问题不只是资金问题。造成机场拥堵、航班延误、取消和差点脱险的另一个原因是，有限的空中交通管制资源被不成比例地分配给了公务机，而大型商用飞机却受到了损害。

　　许多专家都支持解决美国航空危机的办法，那就是采用加拿大的成功方法:将ATC系统从联邦航空局转移到一家非营利性公司，并通过用户费用为其提供资金。这就是“公用事业”模式。让用户而不是国会为该组织提供资金，将使该组织能够雇用新一代的控制员，并投资于先进技术。

　　虽然对某些人来说，将如此关键的职能委托给一家私营公司似乎有风险，但这种担忧是错误的。联邦航空局仍将监督和维护ATC系统的安全，就像它目前监管营利性飞机制造商和航空公司一样。事实上，在目前的安排中，美国联邦航空局(FAA)既运营又监管ATC，这代表了一种利益冲突——国际民用航空组织(International Civil Aviation Organization)要求各国避免这种冲突。包括澳大利亚、德国、英国和新西兰在内的许多发达国家都已将其空中交通管制系统部分或完全私有化，并取得了显著的积极成果。

　　多年来，独立专家也支持类似的ATC系统私有化建议。他们包括理性基金会(Reason Foundation)和卡托研究所(Cato Institute)的自由主义者，以及诺贝尔奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)和多萝西·罗宾(Dorothy Robyn)，后者曾参与前总统比尔·克林顿(Bill Clinton)在上世纪90年代将ATC系统公司化的努力，但未能成功。在特朗普政府任职的前交通部长赵小兰(Elaine Chao)也提出了对空中交通管制进行改革的理由。

　　那么，为什么这些建议没有得到实施呢?一个答案是，公务机所有者掌握的政治权力。这个规模虽小但极具影响力的组织有自己成功的游说活动，其重点是保持机场的廉价通道。

　　如果公务机所有者支付公平份额的费用，ATC系统面临的财务挑战就不会那么严重。目前的情况是，该系统大量补贴小型私人飞机，而牺牲了饱受折磨的商业乘客的利益，后者被迫支付巨额税费。尽管占联邦航空局管理航班的六分之一左右，但快速增长的私人飞机机队只贡献了该机构所依赖的税收的2%。据估计，每年的有效补贴为10亿美元。

　　空中交通管制系统必须有激励机制来优先考虑商业航空公司，因为商业航空公司更能满足乘客的需求，而不是私人飞机游说团体的利益。将空中交通管制系统私有化将使其对公众负责，而不是向提供竞选捐款的游说者负责，并迫使私人飞机所有者支付公平的份额。这将导致更少的起飞和降落，从而减少机场拥堵和空中交通管制员的工作量。

　　尽管政策制定者和学者们都很清楚华盛顿的小而强大的利益集团所起的作用，但旅行者并不总是明白这些影响是如何导致飞行时间长、航班频繁延误、取消和险些相撞的。如果选民们明白其中的因果关系，也许国会就会有动力采取行动。

　　弗兰克尔(Jeffrey Frankel)

　　杰弗里·弗兰克尔(Jeffrey Frankel)是哈佛大学资本形成与增长教授，曾担任比尔·克林顿总统的经济顾问委员会成员。——Ed。

　　(Project Syndicate)